participation

  • Quasi toujours trop tard, la consultation

    Un excellent journaliste écrit ceci : « Médor a découvert que […]. Dans la cité universitaire, l’UCL décide, le CDH facilite, les promoteurs déroulent et… les habitants sont consultés quand les grues pointent déjà. »

    https://medor.coop/fr/article/333000-euros-de-rab-pour-le-chef-cab/

    Le 30 octobre 2016, j’avais déjà écrit un texte sur ce sujet : http://hadelindebeer.skynetblogs.be/archive/2016/10/30/ah-si-l-ucl-nous-consultait.html En gros, l’UCL, propriétaire de quasiment tous les terrains de la Ville, gérait seule, et que, quand les projets étaient ficelés, elle les présentait à la Ville qui est alors chargée de faire les enquêtes officielles. C’est quand-même caricatural, car il y a des schémas directeurs qui sont faits, il y a des instances de discussions. Mais ces derniers temps, des observateurs plus informés que moi ont tiré la sonnette d’alarme à l’UCL en lui disant qu’elle consultait trop peu de manière préventive.

    Mais que penser plus globalement de la phrase « la consultation quand les grues pointent déjà » ?

    C’est un fait général à toute la Wallonie : un privé fait un projet (une maison à construire, un lotissement...) et quand le projet est ficelé, ce projet vient (parfois) en consultation. Quand il y a étude d'incidences, les citoyens sont consultés sur les incidences avant dépôt final, mais le pré-projet est déjà bien avancé.

    Même pour les projets publics, il n'y a pas de procédure obligatoire pour réfléchir avec les citoyens avant de commencer le travail.

    La difficulté vient du fait que, que quand un projet est bien avancé dans son étude, c'est souvent difficile de revenir en arrière.

    Il arrive que les habitants soient consultés avant même que le promoteur public ou privé ait déjà beaucoup travaillé sur son projet. Mais il s’agit uniquement d’une démarche volontaire. Il y a eu récemment deux exemples à Ottignies : les « bétons Lemaire » et Bénelmat (http://www.olln.be/fr/redeveloppement-du-quartier-de-la-gare-d-ottignies.html?cmp_id=28&news_id=35820&vID=81) . Dans les deux cas, le promoteur a mandaté un bureau d’étude pour que celui-ci aide les citoyens à s’expriment sur le futur du site : leurs craintes, leurs envies, leurs rêves… Ainsi, le promoteur a déjà tous les éléments qu’il eut alors (essayer d’)intégrer dans son projet dès les premiers stades.

    "Les habitants sont consultés quand les grues pointent déjà" est un réel problème de démocratie... mais qui dépasse de loin le cadre de cette ville (LLN), commune...

    Soyons de bon compte, personne n’aime être « retardé » dans ses projets de constructions. Des voisins se plaignaient d’avoir dû attendre plus de 3 mois avant d’avoir leur permis d’urbanisme. Il y a donc une concurrence entre voir ses projets se réaliser vite » et « prendre le temps de consulter ».

    Certains gros projets devraient néanmoins être soumis, obligatoirement où de manière incitative, à consultation préalable, avant de devoir déposer un projet. Prendre comme seul critère un nombre semble peu réaliste : 15 maisons dans un hameau sera considéré comme gros, et négligeable dans une ville de plus de 100.000 habitants. Il faudrait sans doute penser à un pourcentage de la surface du territoire.

    Toutes vos idées sont les bienvenues.

  • Faire vivre la démocratie participative dans notre ville

    Je connais tous les élus de notre ville. Je pense pouvoir dire que tous sont sincèrement désireux de voir tous les citoyens participer à la vie politique de la ville. Mais comment y arriver concrètement ? Comment s’organiser pour ?

    Vers 60 après JC, Quintilien, avocat, inventa son hexamètre qui sert encore aux policiers, journalistes et médecins qui doivent bien (faire) connaître les circonstances pour prendre une bonne décision. Cela s’appelle aussi de QQOQCP. Servons-nous de cet outil pour progresser dans le débat : qui, quoi, où, quand, comment, pourquoi ?

    Résolvons en un coup de cuiller à pot la question facile.  : sur le territoire de la Ville. Toutes les autres méritent débat.

    Qui ?

    Qui doit être impliqué ? L’exemple de la Rue Haute à LLN est fort illustratif. Une série de difficultés (état de la route défectueux, législation sur le parking difficilement applicable…) et d’opportunités (subside, étendue du réseau cyclable…) ont amené à ce qu’un plan de réaménagement de la route fut proposé. Levée de boucliers : trop cher, pas nécessaire, pas bien pensé… Le Collège décide de consulter pour avoir tous les avis. Mais qui consulter ? Les riverains de la rue bien sûr. Mais seulement eux ? Aussi ceux du quartier qui utilisent la rue ? Ceux des autres quartiers qui utilisent cette rue ? Ceux qui n’utilisent pas cette rue maintenant (PMR) car elle est en mauvais état mais qui aimeraient l’utiliser ? Soyons généreux : consultons tous ceux qui pourraient l’utiliser dans une configuration de voie lente. Bien, mais comment les contacter ? On n’a pas leur adresse, on ne les connait pas… La simple réalité fait qu’on consulte les habitants du quartier usagés de la rue. Pour ne pas oublier les autres, les fonctionnaires et la Collège se mettent à leur place.

    Quoi ?

    Quoi, ou plus exactement sur quoi solliciter les citoyens ? Pas sur des détails, les citoyens seraient vite fatigués de devoir se prononcer sur tout et rien. Réservons la plus large participation, la consultation populaire par exemple, aux enjeux fondamentaux. Mais qui les définit ? Admettons que cela soit simple, reste alors le problème de la question à poser. Pose-t-on une simple question « que souhaitez-vous ? » Oui, pourquoi pas, c’est utile de savoir ce que les gens veulent majoritairement. Néanmoins, cela peut être dangereux. Dans les années 30, une partie de la population ne souhaitait pas que des juifs s’installent dans leur quartier : poser une question de principe sur l’installation de juifs et refuser des permis sous prétexte que c’est l’avis majoritaire est anti-démocratique car (heureusement) aucune règle ne permet de le faire. Une question ne peut pas amener à penser qu’une majorité peut retirer un droit à quelqu’un. Par contre, une question pourrait porter sur un changement de règle, si toute fois toutes les conséquences de ce changement de règle sont bien connues de tous. Par exemple « souhaitez-vous qu’on diminue les impôts ? » n’a de sens qu’en regard avec les services qui seraient réduits (mois d’écoles, moins de culture, moins d’entretien de routes…)

    Quand ?

    Quand consulter ? Le plus vite possible, le plus en amont du projet. Mais là, dilemme : d’un côté aucune décision n’est prise et la marge de manœuvre est totale… mais de l’autre côté le projet est tout à fait vague. C’est le dilemme bien connu de la gestion de projet : plus on avance, plus on sait ce qu’il aurait fallu faire car on a accumulé des connaissances, mais moins les marges de manœuvre sont grandes. Il faut donc consulter sur les grandes orientations, en acceptant les grandes imprécisions.

    Comment ?

    Comment consulter ? A l’heure du monde numérique, consultons par Internet afin que chacun puisse, au moment où cela l’arrange, émettre son opinion. Argument facile : tous n’ont pas Internet. Alors complétons cela par une enquête papier. Oui, mais que faites-vous de l’échange ? C’est parce que j’ai entendu d’autres personnes, que j’ai compris leur vécu ressenti et leurs émotions, que je modifie mon point de vue. Le moment du débat réel, sincère et engagé est essentiel, et Internet n’a pas encore la capacité de répondre à cette nécessité. Le débat démocratique et participatif, c’est quand même plus qu’un grand sondage d’opinion, non ?

    Pourquoi ?

    Et enfin, pourquoi faire participer ? Pour augmenter l’acceptation des décisions, lit-on parfois. Je ne trouve pas cet argument adéquat : quand des citoyens se mobilisent pour ou contre une cause, et que la majorité n’est pas de leur côté, pourquoi accepteraient-ils plus volontiers la décision ? Cela pose d’ailleurs la question de l’interprétation des résultats : quand le résultat d’une participation est de 50,5 % contre 49,5%, que conclure ? Que la position qui a obtenu 50,5% a gagné, certes… Il me semble que la conclusion la plus évidente est que le débat est très partagé, et que, pour que 50,5% de la population n’impose pas sa loi à 49,5 autres %, il y a lieu de remettre le métier sur l’ouvrage pour trouver un plus grand consensus. Et si le but de la participation était tout simplement le partage du pouvoir ? Pour le plaisir de la démocratie !

    Imparfaite mais précieuse

    La participation n’est pas simple à mettre en œuvre. Néanmoins, même imparfaite, elle existe. Elle n’existe d’ailleurs qu’en étant pratiquée. Allez-y ! Faites-là vivre ! Faites des propositions ou impliquez-vous dans les initiatives proposées par le Collège et son échevin de la participation Michel Beaussart.

  • Plan stratégique transversal communal et participation : un bon ménage ?

    Certaines communes et villes de Wallonie vont se lancer dans l’élaboration d’un plan stratégique transversal, et souhaitent ou se posent la question de la participation.

    « Le Programme stratégique transversal communal (PST) est une démarche destinée à aider les communes à progresser dans le sens d'une gouvernance moderne en développant une culture de la planification et de l'évaluation.

    Le PST doit permettre à chaque commune de se doter d'une vision globale, qui sera ensuite déclinée en objectifs stratégiques et opérationnels et enfin en actions. Le tout est réuni en un document unique et évolutif qui guide l'action communale tout au long de la législature. » http://www.uvcw.be/articles/3,14,2,0,4112.htm

    ·         « Le PST est piloté par l’autorité politique et l’administration communale (guidée par un Comité de direction). Le PST est global : il offre un volet interne qui permet une optimisation de l’administration et un volet externe de développement des politiques communales. […]

    ·         Le PST permet de placer les curseurs de la participation citoyenne comme la commune l’entend et d’en faire un outil de communication envers les citoyens. » «http://www.uvcw.be/no_index/articles-pdf/4316.pdf

    Ces deux citations mettent en valeur d’une part les élus qui planifient, avec l’administration, leurs actions de gestion et de politique, et d’autre part la possibilité de participation de personnes autres que les élus. Or ces deux pôles peuvent être en tension : lorsqu’il s’agit de fixer la direction, les objectifs et les actions, les élus de la majorité peuvent assoir la légitimité des décisions sur leur élection, légitimité qui pourrait être mise à mal, voire remise en cause dans un processus participatif.

    Les éléments qui plaident pour un PST élaboré entre les élus de la majorité sont la rapidité, la cohérence du projet, la réalisation d’un projet pour lequel on a luté. De plus, cela permet d’éviter une sorte de seconde session électorale  par l’instrumentalisation, par la minorité politique, du processus participatif pour retenter de faire passer ces idées et critiquer la majorité en place.

    Les éléments qui plaident en faveur d’un PST élaboré de manière participative sont notamment la notion même de démocratie[1], le fait de tirer parti de l’intelligence collective et la création d’un consensus autour du PST.

    Y a-t-il moyen d’associer les qualités de ces deux approches sans multiplier les défauts ? Il me semble que la réponse est positive si l’on distingue trois niveaux de participation différents, qui ont des objectifs, des acteurs différents et qui se passent à des moments différents.

    A.   Les lignes directrices

    Pour impliquer l’administration communale dans l’élaboration du PST, il est indispensable que le politique lui fournisse le cadre de la réflexion (si non, l’administration ferait de la politique à la place du politique). Le politique doit donc fournir les lignes directrices, et plus particulièrement le Collège. Celui-ci aura prix soin de vérifier qu’il est soutenu par les élus qui constituent sa majorité, et même par ses militants.

    Entre le premier jet de lignes directrices élaboré par le Collège et le travail de l’administration, il est possible de faire plus que de consulter les élus de la majorité et les militants. Un espace de participation s’ouvre.

    • L’objectif est de recevoir un avis sur les lignes directrices. Le Collège gardera la possibilité de suivre ou non les avis émis et de modifier en conséquence ses lignes directrices.
    • Ceux qui sont consultés sont les acteurs « constitués », qui sont en capacité de fournir des éléments et qui y ont un intérêt. Par acteur constitué, on entend les acteurs avec qui le Collège traite régulièrement : les grandes institutions présentes sur le territoire, les conseils consultatifs tels la CCAT…
    • Le produit attendu est un avis qui précise ce que les acteurs soutiennent, ce qu’ils auraient aimé voir et ce qu’ils nuancent.
    • Les ressources mobilisées des personnes consultées sont l’intelligence collective et la coopération.
    • Les bénéfices attendus sont de s’assurer que rien d’important n’a été oublié, de mettre la hiérarchie en perspective et de savoir ce qui fait consensus et dissensus (ce qui permet une reformulation qui éventuellement augmenterait le consensus).
    • Les risques sont que les acteurs ne rentrent pas dans la démarche et en profitent pour faire une liste de courses et/ou de doléances .Ceci peut être évité en expliquant bien la démarche et en expliquant que pareil avis ne pourra pas être retenu. Un autre risque est que les acteurs diffusent l’information : il devra leur être demandé de ne pas communiquer avant le Collège.

    B.   Les moyens pour atteindre les objectifs

    L’administration ayant reçu les lignes directrices, doit alors les opérationnaliser. Idéalement, les lignes directrices auront été exprimées en OBJECTIFS SMART[2], c'est-à-dire qu’ils seront spécifiques, mesurables, acceptables, réalistes et temporalisés. Le travail de l’administration consiste donc un objectif cadre (ligne directrice) en sous-objectifs et projets, en les phasant et en y associant la mobilisation de ressources : « pour atteindre tel objectif SMART, nous proposons de mobiliser telles ressources à tel moment ». Ces propositions sont transmises au Collège pour négociation puis approbation.

    Entre la proposition de l’administration et l’approbation par le Collège, il y a la place pour la participation.

    • L’objectif est de recevoir un avis sur l’adéquation entre les objectifs et les moyens, ainsi que sur les délais.
    • Ceux qui sont consultés sont des experts en gestion de projet, en particulier dans certaines matières, des gestionnaires et ceux qui sont sur le terrain.
    • Le produit attendu est un avis qui s’exprime sur les moyens et les délais en regard des objectifs fixés.
    • Les ressources mobilisées des personnes consultées sont l’expertise.
    • Les bénéfices attendus sont l’amélioration de la gestion, l’innovation, ainsi qu’une meilleure communication.
    • Les risques sont d’avoir des avis divergeant dont la pertinence est difficilement objectivable. Ceci peut être l’occasion de mieux documenter un point. Un autre risque est que l’administration craigne cet avis externe et adopte une attitude de fermeture. Ceci peut être contourné en ayant un dialogue franc avec l’administration.

    Dans une vision cyclique, il pourrait être intéressant de re-consulter les acteurs pour voir s’ils nuancent leurs avis en fonction des éléments précis de cette seconde phase.

    C.    La réalisation des objectifs

    Avoir un beau plan stratégique transversal, c’est bien, mais s’il ne se réalise pas, c’est inutile. Or la mise en œuvre n’est pas que le fait de l’administration. Notre société est si complexe que tous et tut sont liées. Par exemple, si un pouvoir politique communal a pour volonté de voir se résoudre la crise du logement sur son territoire, il va devoir faire appel à plusieurs acteurs : l’administration elle-même (schéma de structure, routes, écoles…), mais aussi les propriétaires, les promoteurs, les sociétés de logement publiques, les architectes et urbanistes… Sans ceux-ci, quasiment rien ne pourra se réaliser.

    Soit on laisse la participation à la mise en œuvre au hasard (et ce l’est en partie), soit on l’organise entre acteurs, en les considérant comme des partenaires. Comment organiser ces partenariats ? Cela peut se faire avant l’adoption du PST, en enregistrant les partenariats proposés et en décrivant en quoi ils consistent. Cela a l’avantage de la clarté. Cela peut aussi se faire après l’adoption, car ceux-ci sont évolutifs et non contraignants, ils apparaissent mieux comme un accompagnement d’un plan contraignant.

    • L’objectif est de d’établir des partenariats pour la réalisation du PST. La forme est une déclaration d’engagement reprenant l’objectif à atteindre, les ressources mobilisées et les délais (une fiche projet).
    • Ceux qui participent sont les acteurs de terrain.
    • Le produit attendu est la contribution à la réalisation d’un objectif du PST.
    • Les ressources mobilisées des participants sont la coopération.
    • Les bénéfices attendus sont l’atteinte des objectifs.
    • Les risques sont de compter sur des partenariats qui en pratique ne se réalisent pas. Comme le pouvoir politique local n’as pas de pouvoir sur les partenaires, le risque peut être évité en ne faisant pas dépendre (tout) le PST des partenariats.

    D.  La participation dans l’évaluation

    Prévoir dès le départ le tableau de bord du suivi de la réalisation du PST est très utile. Un exemple de tableau de bord est détaillé ci-après (en italique, ce qui serait rempli au terme de l’année X+1).

    Rempli lors de l’adoption du PST

    Suivi annuel

    Adaptation

    Objectif

    Sous-objectif

    Mis en œuvre par

    En

    Réalis

    ation

    Commentaire

    réactions

    A. YYY

    A1 YYY

    Com

    X+2

    /

    /

    /

     

    A2 YYY

    Com

    X+1

    100%

    Déroulement comme prévu

    /

     

    A3 YYY

    Com

    X+1

    50%

    + de démarches ont été nécessaires

    Continue en X+2, l’objectif est repoussé de 6 mois. Une réflexion est menée au sein du service

     

    A4 YYY

    Com

    X+1

    100%

    A nécessité moins de moyens que prévu

    /

     

    A5 YYY

    Com

    X+1

    0%

    S’est avéré non pertinent parce que …

    Le sous-objectif a été abandonné et remplacé par …

     

    A6 YYY

    PART 1

    X+1

    0%

    Le partenaire s’est désisté pour cause de cessation d’activité

    Un nouveau partenaire est recherché

    B YYY

    B1 …..

    Com

    X+3

     

     

     

     

     

     

    Pour favoriser des participations actives dans la durée, une communication annuelle vers ceux qui ont été sollicités ou ceux qui ont répondu sera programmée.

    Idéalement, un quatrième niveau de participation doit être prévu : celui de l’évaluation.

    • Etant donné que l’évaluation dans le monde politique est quelque chose de très délicat[3], il est bon de la mener suffisamment avant l’échéance électorale, de telle sorte que la communication puisse être gérée et que des adaptations pissent être opérée pour corriger le tir si nécessaire. C’est pourquoi la tenue d’une évaluation peut se faire après 3 années de fonctionnement du PST, soit la quatrième année du mandat, il reste un an et demi avant la période électorale.
    • L’évaluation sera menée par des personnes extérieures et par l’administration. Le but est que l’administration apprenne et capitalise pour le PST suivant. L’ensemble de ceux qui ont participé seront sollicités pour produire l’évaluation.
    • L’évaluation portera sur 3 objets :
      • l’efficacité : les moyens prévus étaient-il les moyens adéquats pour atteindre le résultat ? Les a-t-on utilisés ?
      • l’efficience : Avait-on prévu la bonne quantité de ressources pour atteindre le résultat ? Fallait-il mettre autant de ressources pour un tel résultat ? Modifier le résultat attendu aurait-il permis d’économiser beaucoup de ressources ? Modifier la façon de faire aurait-il permis de réduire les ressources ?
      • la pertinence : eue égard à l’efficacité et à l’efficience, poursuivait-on le bon objectif ? Une formulation alternative serait-elle souhaitable ? L’évolution temporelle change-t-il la perspective ?


    [1] La démocratie (Régime politique dans lequel le peuple exerce la souveraineté, voir aussi http://www.toupie.org/Dictionnaire/Democratie.htm)  n'est pas la dictature de la majorité ! La dictature de la majorité, c'est de la suprématie (domination, prédominance, supériorité dans un domaine).  Pour qu'il y ait démocratie, il faut qu'il y ait consensus sur "la constitution", les règles fondamentales, et qu'il y ait respect des minorités.

    [3]L’évaluation d’un plan porté par un politique revient à mettre des bons et mauvais points. L’adversaire politique peut s’en saisir pour démontrer que son concurrent est nul ou en tout cas moins bon que lui qui n’aurait pas fait ces erreurs. Celui qui se fait évaluer donne à son concurrent les bâtons pour se faire battre. Plus généralement, pour réussir une évaluation, il faut un apriori de confiance et de collaboration, alors que le fonctionnement démocratique est organisé principalement sur la méfiance et la concurrence. Plus : voir de Beer de Laer H, chapitre 6pp 63 à 71,  in  « Vie politique, vraie vie ? », septembre 2012.